Будуємо завтрашній день: дорожня карта відновлення України з використанням віртуальних активів

В результаті російського вторгнення в Україну значна частина країни перетворилася на руїни. Відтак, міжнародна підтримка для якнайшвидшого відновлення країни стала необхідністю. Від початку повномасштабного вторгнення міжнародне співтовариство демонструє підтримку Україні та підтверджує свої зобов'язання допомагати країні в процесі відновлення. Незважаючи на постійні бої на лінії фронту та повітряні атаки, відновлення постраждалих територій розпочалося ще навесні 2022 року і триває зараз. У цій аналітичній записці розглядається можливість використання віртуальних активів для спрощення надходження допомоги на нагальні потреби відбудови України, а також питання про те, як зацікавлені сторони можуть надавати прозору інформацію про використання коштів.

Віртуальні активи стали характерною особливістю війни в Україні.¹ Від початку російського вторгнення країна отримує допомогу у віртуальних активах з різних куточків світу. Уже на другий день вторгнення міністр цифрової трансформації України Михайло Федоров закликав до донатів віртуальними активами та створив офіційні урядові гаманці для прийому платежів. Ця ідея переросла в проєкт під назвою Aid for Ukraine, який фінансував військову та гуманітарну допомогу.

Орієнтовна вартість відновлення України варіюється від 486 мільярдів  до 1,1 трильйона доларів США. Історично так склалося, що виділені міжнародними урядами кошти на відбудову надходять до ключових зацікавлених сторін у постраждалій країні через фінансові установи та третіх осіб. Тому проєкти, що фінансуються іноземними урядами, хоча і є суттєвою допомогою, можуть повільно реалізовуватися через процедури авторизації та комплексної перевірки. Багато областей України потребують негайного фінансування для реалізації першочергових проєктів. Для отримання коштів на такі проєкти державна платформа United24 дозволяє робити внески віртуальними активами через систему  Silent Donor. Однак прозорість розподілу коштів на конкретні проєкти з відновлення є обмеженою. Відсутній детальний перелік потреб, а надається лише загальна інформація про потенційні проєкти.

Розроблена у співпраці між Україною та міжнародними партнерами цифрова екосистема для підзвітного управління відновленням  (DREAM) – це окрема платформа, що надає можливість міжнародним урядам підтримувати конкретні проєкти та бачити прогрес, пов'язаний з виділеними коштами. Проте у відкритому доступі немає інформації про те, як віртуальні активи, отримані United24, перераховуються на проєкти з реконструкції на платформі DREAM, і чи взагалі існує прямий зв'язок між цими платформами. Представники громадськості також не можуть донатити таким чином.

Ця аналітична записка окреслює першочергові кроки, які український уряд має зробити, щоб включити можливість здійснення донатів віртуальними активами на конкретні проєкти з відновлення. Такі кроки включають забезпечення регульованого середовища, гарантії, пов'язані з кібербезпекою, та додаткові етапи перевірки для підтвердження цільового використання коштів.

Ця аналітична записка ґрунтується на 12 напівструктурованих інтерв'ю з експертами у сфері віртуальних активів та кібербезпеки, а також представниками державних органів. Інтерв'ю проводилися у січні та лютому 2024 року. Якісні дані, зібрані під час інтерв'ю, були доповнені оглядом політичної літератури, опублікованої в період з 2020 по березень 2024 року.

Прагнення України врегулювати ринок віртуальних активів датується щонайменше 2020 роком, ще до повномасштабного вторгнення. У законі про запобігання відмивання грошей, підписаному президентом В. Зеленським у 2019 році, Україна визначила правову основу для регулювання віртуальних активів у сфері боротьби з фінансовими злочинами. Проте на практиці ці особливі механізми регулювання віртуальних активів ще не були застосовані.

Чергова спроба привести регулювання віртуальних активів в Україні у відповідність до міжнародних стандартів була зроблена у 2022 році, коли в Україні було прийнято та підписано Закон «Про віртуальні активи» № 2074-IX. Цей закон встановлює вимогу або внести зміни до Податкового кодексу України, або застосовувати його до обліку віртуальних активів. Однак досі не вирішено, чи вносити зміни до Податкового кодексу, які б враховували віртуальні активи, чи продовжувати розглядати криптовалюту в рамках чинного кодексу.

Повномасштабне вторгнення лише зміцнило прагнення України побудувати дружню до блокчейн-технологій економіку. Як результат, наразі розроблено два конкуруючі законопроєкти, обидва з яких мають на меті вирішити податкові питання щодо віртуальних активів і тим самим створити основу для регулювання ринку віртуальних активів. Обидва законопроєкти перебувають на розгляді в Комітеті Верховної Ради України з питань фінансів, податкової та митної політики, і поки що залишається незрозумілим, який з них буде прийнятий.

У наступній таблиці наведено ключові відмінності між двома законопроєктами, які стосуються інформації про податкові ставки та підхід до оподаткування в більш широкому сенсі.

Обидва законопроєкти спровокували значні дебати, особливо щодо запропонованих податкових режимів. Один з експертів, опитаних для цього дослідження, стверджує, що жоден із запропонованих законопроєктів, а отже, і зміни до Закону про віртуальні активи № 2074-IX, не потрібні, оскільки чинний Податковий кодекс України має бути достатньо гнучким, щоб регулювати оподаткування віртуальних активів.²

Віртуальні активи мають певні виклики, які необхідно враховувати перед тим, як реалізовувати опцію донатів на відбудову віртуальними активами. Наприклад, вартість певних токенів може різко коливатися, що в свою чергу призведе до зменшення або збільшення обсягу коштів залежно від ринкової кон'юнктури. Поряд з цим, індустрія віртуальних активів потребує подолання перешкод, пов'язаних з фінансовими злочинами, зокрема, необхідності ідентифікації джерела надходжень коштів. Водночас респонденти, опитані в рамках цього дослідження, визначили низку переваг регулювання та захисту галузі в Україні.

Переваги використання віртуальних активів замість фіатної валюти при відновленні включають швидкість, прозорість, відстежуваність і нижчі транзакційні витрати. Варто зазначити, що головною складністю у фінансуванні ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій є тривалий і складний процес переказу коштів за допомогою транскордонних транзакцій. Віртуальні активи, які характеризуються швидкими транскордонними транзакціями порівняно з фіатною валютою, можуть спростити цей процес.

Хоча міжнародної практики використання технології блокчейн для ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій або відновлення не існує, вона вже використовувалась для надання гуманітарної допомоги в Кенії та Еквадорі. В Україні віртуальні активи використовуються для здійснення гуманітарних виплат внутрішньо переміщеним особам в рамках проєкту УВКБ ООН за підтримки Stellar Development Foundation. Один з опитаних експертів детально описав цей процес, зазначивши, що одержувачі ідентифікуються за допомогою системи «Знай свого клієнта» і можуть обміняти віртуальні активи на готівку в пунктах MoneyGram в Україні.³ Подібну модель можна використовувати і для надання коштів на відновлення.

Незважаючи на потенційні переваги, поки що недостатньо досліджень щодо найкращого рішення для інтеграції віртуальних активів у проєкти з ліквідації надзвичайних ситуацій, оскільки поточні програми перебувають на пілотних етапах. Необхідно провести більше досліджень щодо найкращих практик спрямування донатів у вигляді віртуальних активів на підтримку відновлення. У наступному розділі окреслено можливі шляхи розширення можливостей фінансування відновлення для України. 

Експертів, опитаних у рамках цього дослідження, попросили розглянути дві моделі використання віртуальних активів у якості донатів для процесу відновлення. Перша передбачає консолідацію донатів централізованою організацією, які потім конвертуються у фіатну валюту перед оплатою будівельним та іншим компаніям, залученим до проєкту відновлення. Перевага цієї моделі полягає в тому, що віртуальні активи зменшують затримку, спричинену транскордонними транзакціями у фіатній валюті. Після надходження грошей в Україну вони спрямовуються у вже існуючу фінансову інфраструктуру, яка забезпечує швидке проведення транзакцій у фіатній валюті.

Друга модель передбачала централізовану організацію, яка б консолідувала зібрані кошти, а потім розподіляла віртуальні активи безпосередньо між будівельними компаніями. Однак, на загальну думку респондентів, ця модель не є практичною для будівельних компаній. Крім того, віртуальні активи мають обмежену застосовність для придбання товарів і послуг в Україні. Хоча деякі компанії-виробники зброї приймають віртуальні активи як оплату в Україні, малоймовірно, що компанії, які займаються відновленням, матимуть можливість використовувати віртуальні активи для купівлі техніки та сировини або оплати праці персоналу. Крім того, якби лише окремі будівельні компанії вирішили приймати платежі віртуальними активами, ці компанії неминуче монополізували б ринок. Тому експерти загально погодились, що усі донати віртуальними активами повинні бути конвертовані у фіатну валюту перед передачею компаніям, які беруть участь у проєктах з відновлення.

Крім того, деякі респонденти запропонували використовувати блокчейн-протокол, який пропонує смарт-контракт, тобто цифровий код на основі блокчейн, який забезпечує виконання фінансових транзакцій.⁴ Примітно, що двоє експертів зазначили, що надмірна автоматизація за рахунок смарт-контрактів може призвести до погіршення ситуації, залишаючи більше місця для помилок.⁵ У дослідженнях зазначається, що недоліки безпеки смарт-контрактів можуть призвести до зловживань. Тому, якщо ця опція буде інтегрована, необхідно буде докласти великих зусиль, щоб попередити незаконну діяльність.

Зрештою, альтернативним варіантом може бути розробка цифрової валюти центрального банку (CBDC). У 2021 році Національний банк України (НБУ) запустив пілотний проєкт е-гривні - електронної форми української валюти, емітованої НБУ на основі блокчейну. НБУ планує провести відкрите тестування державної цифрової валюти, щоб зрозуміти її ефективність та доцільність повномасштабного впровадження. Однак, CBDC потребуватиме тривалого тестування, тому такий варіант не є практичним через нагальну потребу в коштах на відновлення.

З огляду на це, консолідація донатів через централізовану організацію з подальшою конвертацією коштів у фіатну валюту перед виплатою будівельним компаніям видається найбільш практичною опцією. У наступному розділі ця опція аналізується більш детально.

Цей розділ містить огляд чотирьох кроків, які Україна має зробити, перш ніж створювати канал надходження донатів на відновлення у віртуальних активах. 

Крок 1: Розуміння нормативно-правового регулювання

У цій моделі, яка передбачає, що постачальник послуг з управління віртуальними активами (VASP) консолідує або обмінює донати у віртуальних активах, зацікавлені сторони повинні мати чітке уявлення про регуляторний статус компанії. В умовах відсутності в Україні відповідної нормативно-правової бази для віртуальних активів, відповідні VASP повинні мати засоби контролю для виявлення фінансових злочинів під час процесу надання донатів віртуальними активами. Без належного контролю за фінансовими злочинами міжнародні донори можуть втратити довіру до системи, що призведе до зменшення обсягу донатів. 

Щоб забезпечити цей процес, Україна повинна запровадити надійне регулювання для ринку віртуальних активів. Як зазначалося вище, наразі розглядаються два законопроєкти про внесення змін до Податкового кодексу, а також третій варіант - прийняти регулювання в рамках чинного Податкового кодексу.

Україна звітує про виконання стандартів Групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF) щодо віртуальних активів. FATF вимагає від країн дотримання певних стандартів щодо віртуальних активів, які включають: розуміння ризиків, що виникають; забезпечення реєстрації та нагляду за VASP; та підтвердження того, що такі компанії мають ефективні засоби контролю за відмиванням грошей/фінансуванням тероризму.

Крок 2: Аналіз вже існуючої інфраструктури

Україна має багато можливостей для підвищення прозорості процесу відбудови, але не існує єдиної платформи, яка б дозволяла громадськості підтримувати конкретні проєкти шляхом віртуальних пожертвувань і відстежувати прогрес у реалізації проєкту. Відповідні органи влади могли б розширити платформи, зазначені у вступі, шляхом створення додаткової інфраструктури, яка б забезпечила таку можливість.

Дослідження, проведене для цього звіту, свідчить про те, що Україні слід створити централізоване середовище для отримання донатів на відбудову у вигляді віртуальних активів, використовуючи існуючі платформи. Наявність ряду платформ, що приймають донати у декілька способів, несе в собі ризик появи шахрайських платформ, які можуть неправдиво заявляти про свій офіційний статус для того, щоб збирати донати.

Україна може розширити одну або кілька з трьох існуючих державних платформ. Aid for Ukraine є результатом співпраці між Міністерством цифрової трансформації України та біржею віртуальних активів  Kuna. На початку повномасштабного вторгнення це державно-приватне партнерство було важливим каналом для отримання донатів, де Kuna забезпечувала інфраструктуру для отримання донатів та переказу коштів від імені уряду на військові та гуманітарні потреби. Іншим варіантом є United24 - державна платформа, створена для прийому внесків. Кошти, що надходять на United24, у тому числі віртуальні активи, накопичуються і перераховуються на офіційні рахунки в НБУ, а потім розподіляються між відповідними міністерствами. Нарешті, платформа DREAM має на меті створення цифрових маршрутів для проєктів реконструкції. Платформа дозволяє місцевій владі розробити проєкт, завантажити необхідні документи, отримати кошти на відновлення, провести закупівлі та згодом контролювати будівництво. Кожна з цих платформ містить характеристики, які в поєднанні можуть призвести до централізованого та прозорого процесу відбудови.

Долучення VASP до однієї з цих платформ могло б забезпечити масштабованість і надійність процесу, оскільки VASP регулярно інвестують у технологічний прогрес у сфері кібербезпеки, боротьби з фінансовими злочинами та захисту прав споживачів. Темпи цифрової трансформації в Україні є високими, але потреба в залученні іноземних компаній та їхнього технічного досвіду все ще може існувати. У контексті цього проєкту компанія-партнер не повинна мати зв'язків з Росією. Виконавці цього проєкту повинні переконатися, що компанії, які сприяють відновленню України, не просувають російські інтереси.

Крок 3: Розроблення надійної інфраструктури та протоколів кібербезпеки

Надійна інфраструктура та протоколи кібербезпеки є ключовими для розробки платформи зі збору донатів віртуальними активами. У процесі розробки важливо передбачити атаки, виявити потенційні ризики та визначити сценарії використання.

Для авторизації транзакцій з віртуальними активами використовується ключ шифрування, відомий як «приватний ключ». Його потрібно захистити від кіберзагроз. Слід впровадити надійні методи зберігання приватних ключів, щоб запобігти несанкціонованому доступу до них зловмисників.

Іншим питанням, яке слід розглянути, є те, хто має доступ до приватного ключа (ключів), який пов'язаний з донатами. Щоб зменшити ризик корупції або хабарництва, слід унеможливити одноосібний доступ до приватного ключа (ключів), пов'язаного з донатами, оскільки це стане точкою збою. Наприклад, корумпована особа з одноосібним доступом до приватного ключа може авторизувати транзакцію для переказу коштів на іншу підконтрольну їй віртуальну адресу. Або, якщо приватний ключ, яким володіє особа, був скомпрометований іншою особою без відома власника, зловмисник може авторизувати транзакцію, іншими словами, викрасти кошти. Тому необхідно запровадити суворі процедури для визначення того, які зацікавлені сторони мають доступ до приватного(их) ключа(ів).

Водночас, якщо VASP бере на себе відповідальність за консолідацію донатів, а органи, відповідальні за донати, мають рахунки на біржі, можуть бути наслідки, якщо біржу зламають. Надійна компанія з управління віртуальними активами, яка має ефективні практики кібербезпеки, буде вкрай важливою, оскільки державні органи можуть не мати ресурсів і досвіду для розробки масштабованого процесу отримання та обміну донатів у вигляді віртуальних активів.

Якщо сторона має одноосібний доступ до приватного ключа (ключів), слід передбачати не лише один спосіб одностороннього контролю. Для безпечного зберігання донатів слід розглянути два варіанти. Одним з них є використання гаманців з мультипідписом,⁶ тобто вимога «схвалення» транзакцій кількома розпорядниками перед їх проведенням.⁷ Однак такий підхід потенційно може призвести до ризиків кібербезпеки, якщо не буде належним чином впроваджений. Щоб зменшити цей ризик, другим варіантом можуть бути багатосторонні обчислення, які передбачають отримання призначеними органами влади частки або частин одного приватного ключа, а також використання сторонніх додатків для автентифікації з метою перевірки.⁸ Для визначення правильного підходу необхідно ретельно вивчити всі переваги і недоліки кожного варіанту.

Важливо, щоб за участі державних органів команди з кібербезпеки були інтегровані з іншими відомствами, включаючи правоохоронні органи, та синхронізували свої зусилля. Кожен, хто має доступ до частки приватного ключа (ключів), повинен бути навчений і розуміти загрози кібербезпеки. Команди з кібербезпеки повинні відстежувати нові методи кіберзагроз на онлайн-форумах, таких як Telegram.⁹ Забезпечення моніторингу нових методів кіберзлочинності має вирішальне значення, оскільки існує багато прикладів  того, як російські суб'єкти атакують українську інфраструктуру.

Крок 4: Тестування системи перед запуском

Перед повноцінним публічним запуском опції передачі донатів у вигляді віртуальних активів Україна має провести тестування системи в безпечному середовищі. Пілотну версію платформи слід повільно масштабувати, щоб виявити потенційні точки відмови та способи зменшення вразливостей.¹⁰ Використання ізольованого середовища для тестування платформи допоможе виявити ризики та відповідний регуляторний режим для платформи.

Поряд з технічним тестуванням органи влади повинні використовувати регуляторну «пісочницю»,¹¹ щоб визначити, як продукт коливається в більш широкому сенсі до офіційного запуску. Наразі Міністерство цифрової трансформації України працює над створенням такої пісочниці. Метою пісочниці є створення ефективної системи комунікації між бізнесом, регуляторами, правоохоронними органами та наглядовими органами. У разі, якщо вона буде готова вчасно, Україна зможе використати її для тестування прототипу для отримання донатів у віртуальних активів на термінові відновлювальні проєкти.

Проєкт не буде ідеальним під час першого тестування. Тому перед запуском продукту слід провести кілька раундів тестування.

Оскільки описана вище концепція передбачає консолідацію донатів у віртуальних активах, а потім конвертацію коштів у фіатну валюту, існує ще одна сторона питання прозорості. Необхідно підвищити прозорість переказу фіатних платежів будівельним компаніям і того, як просувається реалізація проєктів.

Важливо перевіряти будівельні компанії, які отримують кошти. Деякі компанії можуть вчинити шахрайство, отримавши кошти, виділені на процес відновлення, не маючи наміру реалізувати проєкт. Як і в будь-якому великому будівельному проєкті, існує ризик хабарництва та корупції. Надійна ідентифікація бенефіціарних власників будівельних компаній може допомогти зменшити цей ризик. Україна вже просунулася в цьому напрямку, ухваливши у вересні 2022 року новий закон про кінцевих бенефіціарних власників, який удосконалив процес реєстрації та перевірки інформації про бенефіціарних власників.

Крім того, процес має включати регулярний аудит будівельних проєктів. Деякі платформи використовують публічний доступ до інформації для оцінки прогресу будівництва, однак компанії можуть використовувати такі технології, як генеративний штучний інтелект, для фальсифікації прогресу. Для пом'якшення цього ризику може бути корисним особистий аудит. Ризик корупції та шахрайства неможливо звести до нуля, але надійний процес аудиту може його обмежити.

Українські органи влади, відповідальні за відбудову, повинні забезпечити наявність потенціалу та ресурсів для моніторингу проєктів. У вразливому середовищі влада повинна розуміти масштаби ризиків, перш ніж фінансувати проєкти з відновлення в більших масштабах.

Україна вже приймає донати у вигляді віртуальних активів на потреби війни та гуманітарної допомоги, тому розробка надійної системи управління віртуальними активами набуває все більшого значення.

Оскільки Україна продовжує відбудову, можливості для збору коштів повинні не лише включати можливість робити донати віртуальними активами, щоб дозволити широкій громадськості безпосередньо донатити кошти на нагальні проєкти, але й забезпечувати прозоре оновлення інформації про прогрес. Оскільки Україна має відповідний досвід та платформи, залиш     илось розробити централізоване середовище з можливістю донатити віртуальними активами. Однак для досягнення цієї мети відповідальні органи влади повинні спочатку запровадити надійне регулювання віртуальних активів, розширити існуючу інфраструктуру, розробити заходи з кібербезпеки та протестувати систему перед запуском.

Віртуальні активи не вирішать всієї проблеми обмеженої прозорості. Тому влада має розглянути варіанти забезпечення верифікації будівельних компаній, які отримують кошти на відновлення, та проведення аудитів для визначення прогресу в реалізації проєктів. Вжиття цих заходів може впорядкувати та максимізувати використання віртуальних активів для прозорого процесу відновлення.

1. Термін «віртуальні активи» використовується відповідно до визначення, наданого Групою з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF), органом, що встановлює міжнародні стандарти боротьби з фінансовими злочинами. Визначення включає «цифрове вираження вартості, яким можна торгувати у цифровому форматі або переказувати і яке може використовуватися для платіжних або інвестиційних цілей». Визначення також використовується в українському законодавстві про віртуальні активи. Див. FATF, «Міжнародні стандарти боротьби з відмиванням грошей і фінансуванням тероризму та розповсюдження зброї масового знищення: рекомендації FATF», с. 137, <https://www.fatf-gafi.org/en/publications/Fatfrecommendations/Fatf-recommendations.html>, доступ від 19 червня 2024 р.

2. Iнтерв’ю автора з анонімним експертом, 29 січня 2024 р.

3. Iнтерв’ю автора з анонімним експертом, 6 лютого 2024 р.

4. Iнтерв’ю автора з анонімними експертами з 1 по 21 лютого 2024 року.

5. Iнтерв’ю автора з анонімними експертами, 26 січня та 12 лютого 2024 року.

6. Гаманці, які вимагають принаймні двох приватних ключів (два співпідписувачі) для виконання транзакції.

7. Iнтерв’ю автора з анонімним експертом, 2 лютого 2024 р.

8. Iнтерв’ю автора з анонімним експертом, 26 січня 2024 р.

9. Iнтерв’ю автора з анонімним експертом, 1 лютого 2024 р.

10. Iнтерв’ю автора з анонімними експертами, 6 лютого та 12 лютого 2024 року.

11. Регуляторна пісочниця розроблена, щоб дозволити приватним компаніям перевіряти нові фінансові продукти в безпечному невеликому середовищі.